ブータンにおける民族浄化：国籍法の変遷から

最近またブータンに関する話題が豊富だ。おもに上野の森美術館で行われているブータン　〜しあわせに生きるためのヒント〜という展示のためだろう。
ブータンといえばすぐ「幸せの国」というイメージに結び付く。2011年秋には国王夫妻が来日し、大きな話題を呼んだ。経済指標にたよらず「国民総幸福GNH」を提唱し、オルタナティブな生き方の提案する国の魅力が認められたのも、経済最優先の国家に対する疑問という受け皿があったからかもしれない。


一方でこの「ブータン＝しあわせ」という図式には、どこか違和感がつきまとっていた。なぜだろう。

第一に、結局のところ「幸福」が対外的にアピールされていて、やっぱり観光の材料になっていることだ。当時気になってみてブータン旅行について調べてみたら、やたら高かった。バウチャーでないと入国できない（つまり旅行会社を通して正規のガイドと一緒の行動でないとビザが下りない）からだ。たしかに外国人の流入による影響を抑えるという目的もあろう。だがわざわざ「幸福の国」として売り出されていること、観光資源として「幸福」を用いていることが嘘くさいのだ。

第二に、国と幸せが結び付くとはどういうことなのか。日本でも首相が「美しい国」を提唱して叩かれたことがあったけれども、国が規範としての「幸福」を打ち出すことには、どこかナショナリズムの匂いがする。ブータンは多民族国家なのだから、なおさらだ。

と思って調べてみたら、ブータンの”裏側”に関する指摘は、やはり存在する。主に二つの側面がある。
ひとつは、「GNH」の理念が達成されていないことだ。AFPに報告されていることをまとめれば、労働需要がないことによる高い失業率、それによって起こる犯罪の多さやアルコール依存症の多さだ。国民が決して「幸福」ではないという側面が明らかになってきたという。これも正規のガイドを伴う旅行では隠蔽されやすい問題であろう。

そしてもうひとつが、排他的なナショナリズム、平たく言えば民族浄化の問題。ブータンは多民族国家であるが、その中でもネパール系「ローツァンパ」は脅威とされ排除の対象となってきた。彼らは過去に遡って国籍法の適用を受け、国籍を排除されてきた。

ここでは、ブータンの国籍法の変遷を中心に、どのようにネパール系の住民が排除されてきたかを詳しく見ていきたい。

1.問題の背景 

ブータンの民族構成は大きく三つに分類される。 

①国王の属するンガロッパ。主に西部に住み、チベット系の血を引く民族。
②シャショッパ。東部に住むインド・モンゴロイド系の先住民族。
この二つは宗派こそ異なるもののチベット仏教を実践し、ドゥクパとして一つの範疇に入れられることも多いし、民族間での結婚も一般的である。
③ネパール系民族であるローツァンパ。主に南部に住み、ヒンドゥー教徒が多数を占める。

この三つの大きな民族に加え、ラヤ、ドヤ、グロクパ等多数の少数民族がブータンを構成している。ただしこれらの民族の人口構成の正確な数字は明らかではない。

2.1958年国籍法 

ブータンが近代国家として成立したのは1907年だが、最初に国籍要件を定めたのは58年に公布された国籍法（以下、「58年国籍法」）だ。これによれば、国籍付与の条件は

①ブータン国内に10年以上の居住実績及び農地の保有がある住民。又は
②ブータン人の父親を持つ子。

という２つだった。つまりブータンに10年以上住んでいて土地を持っていれば国籍を貰えるし、父親がブータン国籍なら子供もブータン国籍を取得できる（いわゆる血統主義）ということだ。

ここにはどのような背景があるのか。

第一に、近代国家としての中央集権化と国民国家化の意図がみられる。隣のチベットでは1951年に中国政府との間に17条協定が締結され、チベットが事実上中国に併合された。
この際に中国政府はブータンの独立を認めてないで、敢えて曖昧にしてある。これはブータンをも併合する布石とする意図があったためだと言われている。そのため、ブータンは中国に対抗する必要があり、インドに接近することになった。

その後も、50年代を通して、中国のチベット自治区においては動乱が相次いでいたから、50年代後半においても中国の脅威は消えなかった。そんな中でブータンでは地方豪族の権力が強かったから、政府も中央集権化の必要性を認識したのだろう。実際に50年代後半には旧支配階級による統治の廃止と小作農民への土地の付与が実施され、更に53年には国民会議（国王権力を補佐する議会）が設立された。これによって、国の成員を定義する必要があり、国籍法を定める必要があったのだろう。

3. 77年国籍法

国籍法は、77年と85年に２回改正されている。
77年国籍法は前の国籍法の要件を厳格化したものだ。具体的にいえば、在住年数による制限は20年に延長された。
一方で、土地所有の要求は廃止されている（農業以外の労働者の増加のためと思われる）が、同時にブータンについての知識やドゥクパの話すゾンカ語の会話能力、国王・国家・人民の「三根」への忠誠が要求されることになった。

この背景にあった当時の国際社会を考えたい。ここでは、三点指摘しておく。

第一に、60年代においても中国の脅威は増大し続けていたことだ。

59年に中国はチベットにチベット侵攻し、また60年代の文化大革命に伴う動乱がブータンの隣で起きていた。このことが中国の軍事的脅威を絶えず認識させ、社会不安を煽ったことは50年代と変わらず起きていた。。

さらに、64年には地方豪族間の争いに起因する当時の首相暗殺が起きていたし、その後に任命された首相が宮廷革命を試みたことが発覚した。これを契機に、首相職が廃止され、国王親政となったことも考慮する必要があるだろう。つまり60年代にも拡大する不安定要素に対して王権拡大と支配強化が試みられており、たとえば公用語から英語とネパール語を排除しゾンカ語のみを残したこともその一環と考えていいだろう。

第三に、インドによるシッキム王国の併合が大きく影響したと推測される。

シッキムは元々、チベット仏教の王国であり、かつてのチベットの属国と見なされてい。しかしネパールからやってくる移民が急増し、彼らはチベット系住民中心の王政反対を唱えた。こうして反政府勢力が台頭し、75年にはインドに併合される結果となったのだ。

シッキムとブータン

同時期にブータン国内でもネパール系の人口は急増している。60年代から南東部に農地開発を目的にネパールからの移民が流入し、1980年代にはブータンの全人口の4分の１から3分の１をネパール系が占めることとなった。ブータンのすぐ近くで、同じような山岳の国家がネパールからの移民で消滅していたのだから、ネパール系への危機感が大きかったことは、想像にかたくない。

　つまり、50年代から60年代にかけては中国の絶え間ない脅威があり、60年代から増加するネパール系住民と相まって70年代からはインドが中国の脅威に取って代わったといえる。さらに72年には4代国王への交代もあり、隣接する二つの大国（インドと中国）に対抗しうる国家体制の強化が求められたこととなる。77年国籍法はその一つの流れのなかに位置づけられると言えるだろう。そして、85年の改正ではその傾向が一層強くなる。

4.85年国籍法

85年国籍法では、国籍付与の要件が

①1958年までにブータン国民であったこと、又は
②両親ともにブータン国民であること

の二つに改められている。
ここで過去に遡って国籍を定めていることが分かる。つまり、58年以降に国籍を取得した者で両親のどちらか一方でもブータン国民でなければ、国籍要件がない、という事態になる。

また、85年国籍法には帰化要件が定められている。帰化のためには精神の健康、ゾンカ語の読み書き及びブータンの歴史・文化・伝統への理解、犯罪歴及び国王ないし政府への批判の経歴がないこと等が要求されている。

これを見れば明らかに「ブータン人」になるための条件が厳しく、またナショナリスティックになっていることが分かるだろう。

この国籍法以前に、80年には結婚法が定められ、そこでは非ブータン国民と結婚した国民の公職上の制限や教育支援の停止が定められている。

その上で85年国籍法はより厳しくなっていて、たとえば

子への国籍付与の要件として父親だけでなく両親ともにブータン国民とすること(§2)

帰化申請について理由を公表することなく却下する権限 (§4(h))

および「三根」に対していかなる形態においても反逆を示した者の国籍を剥奪する権限を政府に認めた(§6(c))。

そして、最大の問題となったのが、1958年時点での国民に国籍を付与する要件だ。実際には、58年時点の居住を書類によって証明できる場合に国民登録を行ったのだが、問題は59年以降の移民の国籍が剥奪されるだけではなく、ゾンカ語の非識字人口（つまりネパール系）には書類が読めず、国民登録がほぼ不可能であった。

この法に基づいて、88年に南部（ネパール系が住んでいる）で「ブータン国民を特定(identify)するための」国勢調査が行われた。この国勢調査で国民が7区分に分類されたのだが、居住実績を示す資料として使われたのが58年に発行された農業税証明書だけだった。つまり、58年以前の農業税証明書を持っていても、58年の農業税証明書がなければ「非国民」のカテゴリーに入れられたのである。

結果として、約10万のネパール系住民が「不法移民」として国籍を失うこととなった。当時の人口が50万程度だから、相当な規模だ。この国勢調査について、Huttは「不法移民の摘発のために国勢調査という名目が使われる」(1996:402)としている。実際、「国勢調査」が行われたのは南部だけだ。

　同時に、87年からの五カ年計画では「One Nation, One People」という「ブータン化」政策が打ち出された。この方針によって、国民はドゥクパの民族衣装の着用が義務づけられ、ゾンカ語教育の標準化と共にネパール語教育が廃止された。さらにドゥリガム・ナンザと言われるドゥクパの礼儀作法の実施、仏教の国教化によるヒンドゥーの弾圧が進められた。

　これらの政策によってネパール系の排斥は進み、当然のことながらネパール系からの不満は顕在化した。1990年秋にはネパール系住民によるデモに1万8千人が参加した。この試みは失敗に終わり、数千人が投獄された。さらに85年国籍法は反逆者の国籍を剥奪する権限を定めていたから、これがさらなる無国籍者を生む結果となる。80年代後半から91年には反対勢力が鎮圧され、ネパールの難民キャンプに逃れるネパール系が急増した。更に92年には国家安全法が制定され、「三根」への反逆を禁止し、他方では文化政策の強化を行い、国家の統一を図った。

　その後、2008年に憲法が新たに制定された。ここで専制王政から民主的立憲君主制に移行されているが、憲法には85年国籍法の国籍取得要件がほぼそのまま採用されている(§6)。

国王の権限は制限されたが、同時に国民の自由に対する国家の優越が示唆されており、国民の権利も同様に制限されたままである。UNHCRによれば、難民の多くが第三国定住を済ませたが、2015年時点で難民の数は未だに増加傾向にあるという。

５．さいごに

　ここでは国籍付与をめぐる要件の変遷の過程を見てきたが、ここから二点指摘したい。

まず、ブータンの社会統合の試みは大国の脅威に対する抵抗として行われている点である。50年代から60年代にはチベットへの侵攻を続ける中国の存在があり、60年代からはシッキムを併合したインドの存在があり、増加するネパール系の脅威がこれを現実的なものにしてきた。これら二つの大国に挟まれた小国として、独立を守るために社会統合は必須の課題であり、そのために中央の権力拡大が行われ、結果として専制的な統治と排除が存在したものと考えられる。また、「国民総幸福」をスローガンにした文化政策もグローバリゼーションが進行する世界に対しての一つの対抗であると考えてもいいだろう。経済力のない小国ブータンはその搾取の構造に取り込まれる危険が大きいが、あえて経済指標を否定しもう一つのパラダイムを導入することによって、自らの独立を守ることに成功した。相手は変わりながらも、大国への対抗としての自国の地位確保という点では、ブータンの一貫した姿勢がみられると言える。

　もう一つは、民族問題は実は副次的な問題にすぎないということだ。

ネパール系の脅威は、そのエスニシティがもつ危険性そのものではない。それは、70年代にはシッキム王国の消滅に見られたインドの脅威をネパール系に投影した幻影であり、80年代にはインドやネパールで広がるゴルカ民族解放戦線(GNFL)やマルクス主義の反政府勢力への恐怖あり、国境を越えた「大ネパール主義」（つまり「ネパール国」を「ネパール人の国」として範囲をブータンまで拡大してゆくこと）への予防策であった。

つまり、自らの政治基盤と専制体制の基盤が揺らぐことへの対策としてネパール系住民を排除したのである。北方の「ブータン系」の文化・社会はその後から作られたものであり、民族対立は実は政治構造によって再構成されたものだと考えられる。言語・文化・生活習慣の強化によって「われわれ」を作りだし、その同質性と他者の異質性を強調する、ベネディクト・アンダーソンのいうところの「想像の共同体」を作り上げることで、民族ナショナリズムを作り上げた。それは政治的ナショナリズムの要請であり、またその政治ナショナリズムは権益保護のための手段にすぎなかったのである。

　しかし、そうして作り上げられた「民族」は、行動と言説によって再生産され、憎悪と反感は内面化される。社会構造が変化しても、人びとのなかに染みついた価値観、つまりネパール系への憎悪の感情は、言説としてその後もながく存在する。

人は、相手が特定の民族であるから憎むのではなく、作り上げられ、すり込まれた社会的神話によって憎むのかもしれない。

民族対立とは、極端にいうならば、想像と惰性の産物なのだ。

ここまで、ブータンの民族浄化の問題を見てきた。ブータンを巡っては「幸せの国」という評価と「民族浄化」の問題の、二つの評価が対立している。

しかし、この二つは表裏関係であるけれども、一方の側面からのみ判断されるべきではない、と思う。

そこで人権侵害が行われていようとも、ブータンの観光資源や幸せの価値を否定するつもりはないし、「幸せ」が嘘だというつもりもない。ブータンはこんなに腹黒い国家だ、と非難したい分けでもない。ブータンの幸せは、文化政策としては、十分に評価できるものなのかもしれない。

だからといって人権侵害を隠してはおけないだろう、という思いでこのブログを書いた。中国の脅威があったから仕方ないというつもりもない。ただ無邪気に「幸せ」をありがたがっているのではなくて、国を追われた人の苦しみがあったことを考えれば、また違うブータンの姿が見えてくるのではないか、と思うのだ。


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参照文献

Carrick, Bernice. 2008. “The Rights of the Nepali Minority in Bhutan” Asia-Pacific Journal and the Law 9(1): 13-28.

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平山修一2005『現代ブータンを知るための60章』東京：明石書店